A partir de este año, la institucionalidad ambiental chilena incorporó la puesta en marcha de Tribunales Ambientales y una superintendencia. Conversamos con la Ministra del Medio Ambiente acerca de los alcances que implican estos cambios en el proceso de evaluación y aprobación ambiental, y cómo éstos, a su juicio, darán más transparencia al proceso y mayores instancias de participación a la ciudadanía.
María Ignacia Benítez Pereira nos recibe en su oficina del Ministerio de Medio Ambiente, ubicada en calle Teatinos, a pasos del Palacio de La Moneda. Está de buen humor y el ambiente se ve tranquilo, en una postal que probablemente se dio con poca frecuencia durante los primeros años de su gestión, tras episodios como la intervención presidencial para detener el proyecto de generación termoeléctrica Barrancones (aprobado previamente por la Corema de Coquimbo), las agitadas semanas en las que concluyó el proceso evaluativo para la construcción de las centrales hidroeléctricas que contemplaba HidroAysén en el sur de nuestro país (hoy en reclamación ante el Consejo de Ministros), o en la promulgación de la nueva normativa ambiental para el país, una gestión sensible desde la perspectiva productiva y social.
Durante el año pasado y el presente, las protestas de comunidades y poblaciones civiles contra industrias, plantas faenadoras de cerdos y proyectos que generan diversos impactos ambientales en el entorno han tenido mayor cobertura que los avances en la implementación de la Nueva Institucionalidad Ambiental, un verdadero hito histórico para el país. “Pantalones largos” le llaman algunos.
Por ello, asegura esta ingeniera civil químico de la Universidad de Chile, el actual proceso de reforma y cambios a la institucionalidad ambiental (puesto en marcha con la entrada en vigencia de la Ley 20.417, que modificó la Ley de Bases Generales del Medioambiente), resultan claves para arbitrar de mejor manera los diferentes intereses e inquietudes que surgen cada vez que aparece un proyecto susceptible de generar impacto ambiental. Un proceso que se inició con la creación del Ministerio del Medio Ambiente, en enero de 2010 (que reemplazó a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, Conama), y que comenzó sus funciones el 1 de octubre de ese año.
“Lo importante de tener esta nueva institucionalidad es que hay una separación de funciones entre lo que es política de regulación -a cargo del Ministerio y de las seremis, en el caso de las regiones- y la evaluación ambiental, que está en función del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), institución descentralizada, pública y sujeta a Alta Dirección Pública, que sólo está a cargo de este tema y de la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Seia)”, explica la ministra.
Por otro lado, está la Superintendencia del Medio Ambiente que inició oficialmente sus funciones el 28 de diciembre de 2012, institución encargada de fiscalizar y sancionar, y que tendrá como contraparte a los Tribunales Ambientales, instancia en la que serán apelables las decisiones de la Superintendencia.
El proceso fue gradual: en un comienzo sólo se implementó el Ministerio del Medio Ambiente, sus respectivas seremis y el SEA en cada una de las regiones. Por su parte, la Superintendencia del Medio Ambiente sólo pudo aplicar en plenitud sus facultades de fiscalización y sanción cuando el Tribunal Ambiental de Santiago entró en operaciones, lo que sucedió transcurridos seis meses desde la publicación de su creación en el Diario Oficial, el 28 de junio de 2012.
Respecto de los Tribunales Ambientales, existirán inicialmente tres en el país. El primero estará en Antofagasta (con competencia en regiones de Arica, Tarapacá, Antofagasta, Atacama y Coquimbo); el segundo, ya en funciones, en Santiago (regiones de Valparaíso, Metropolitana de Santiago, del Libertador General Bernardo O´Higgins y del Maule); y el tercero, en tanto, tendrá su sede en Valdivia
(regiones del Biobío, de La Araucanía, de Los Ríos, de Los Lagos, de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y de Magallanes y de la Antártica Chilena). 
Otro objetivo sensible e importante de esta reforma es poder dotar a la ciudadanía de herramientas concretas en términos de participación –mediante modificaciones al Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental- así como modernizar y ajustar la institucionalidad a los estándares ambientales internacionales.
¿Cuáles fueron las principales dificultades del proceso de implementación de la nueva institucionalidad?
Quizás lo más complejo fue la implementación de la institucionalidad misma. Hay que recordar que esto era una Comisión Nacional, que tenía todo dentro de sus funciones, pues no estaba separada por instituciones. Por lo tanto, la Conama veía lo que era evaluación ambiental, políticas de regulación y educación ambiental; además, organizaba los Comités Operativos de Fiscalización (COF). Y cuando se implementa esta nueva institucionalidad, parte desde el comienzo con al menos dos instituciones: el Ministerio y el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). Eso implicó pensar quiénes conformarían cada una de estas instituciones, porque hay que recordar que aquí también trabajaba gente, y esa gente tenía muchas funciones, hacían evaluación ambiental y algunos incluso trabajaban en política y regulación. Entonces, hubo que decidir quiénes se iban al SEA, y quiénes se quedaban en el Ministerio.
Está pendiente la instalación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, que aún se encuentra en un trámite inicial
¿por qué se ha demorado más la aprobación de este organismo?
Cuando se aprobó la reforma de la institucionalidad ambiental -el 26 de enero del año 2010- se hizo con tres entidades: el Ministerio, la Superintendencia y el Servicio de Evaluación Ambiental. Quedaron en trámite los Tribunales, y quedó sujeto a la presentación de otro proyecto de ley el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Los Tribunales Ambientales completaron su tramitación y salieron aprobados, y el proyecto de ley del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ingresó al Congreso en el 2011, entonces va desfasado porque así quedó en la reforma original también: se presentaba un año después de que fuera aprobada esta reforma a la institucionalidad.
“El que contamina, paga”
Entre la elaboración de normas e instrumentos económicos se menciona “profundizar la aplicación de los principios de ‘El que contamina paga”.
¿De qué se trata este instrumento?
Es un instrumento económico que permite efectuar disminuciones de emisiones o de concentraciones -se usa mucho en calidad del aire- en ciertos lugares, ejecutando un instrumento que en el fondo es como transable. Supongamos que se quiere instalar una industria en un lugar que ya tiene problemas de calidad del aire, como es el caso de Santiago, por ejemplo, no podrá instalarse si emite material particulado y no compensa esas emisiones.
En ese contexto, una empresa “A” podría comprar a esta empresa “B” sus emisiones (en el caso de Santiago, tiene que comprar un 150% de las emisiones que emite, para ir disminuyendo). Imagina que esta empresa emite 100 y la otra 150, entonces “A” compra a “B”, y se genera una ganancia para la ciudad porque ésta disminuyó 150 y “A” aporta sólo 100. Entonces, “el que contamina paga” se refiere a que quizás yo contamino, pero pago, porque compro otra y reduzco emisiones en esa otra, es decir, reduzco más de lo que emito.El resultado final es mejor.
¿Es una lógica similar a la que se aplica en el tema de los bonos-carbono?
Esto se llama Permiso de Emisión Transable. No existe todavía un proyecto de ley para eso, estamos recién empezando a estudiar las condiciones bajo las cuales podría existir.
¿Pero hay una regulación sobre el tema?
Está regulado en la Región Metropolitana, a través del Plan de Descontaminación y Prevención, pero, a través de un proyecto de ley, uno lo podría hacer extensivo a cualquier parte. Temuco tiene un Plan de Descontaminación también, pero no contempla este tipo de situaciones.
¿Cómo se podría aplicar esta nueva herramienta para combatir el tema de las emisiones en Temuco?
O se cambia el Plan -publicado en 2012- o se hace un proyecto de ley de transmisión de emisiones transables que permita, por ejemplo, que algunas actividades compren la emisión de un cierto número de casas -que son las mayores emisoras- y las cambien por calefacciones más eficientes. O sea, tú disminuyes emisión y permites que todos los malos niveles bajen.
¿Algo así como comprar el sistema de calefacción de esas casas?
…y cambiarlo por otro. Veamos Concepción, que es más fácil porque tiene industrias y además casas con calefacción a leña (aunque se está elaborando un plan de prevención). Estas industrias emiten, las casas también. Una industria “X” podría, si tiene que bajar el 30% de sus emisiones, cambiar el sistema de calefacción a un cierto número de casas que le permitiera bajar ese 30%. En vez de hacerlo ella misma en sus instalaciones, podría hacerlo en una instalación de al lado, por así decirlo, y que podrían ser casas. Entonces, permite transar las emisiones aunque son las mismas, porque lo que emite esta industria es igual a lo que emiten las casas.
¿Quiénes se hacían cargo de las funciones que tendrá este servicio?
Todo lo que es áreas protegidas estaba a cargo de la Corporación Nacional Forestal (Conaf), mientras que lo que es biodiversidad está dividido en varias instituciones: el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y Conaf. Ahora, lo que es gestión de la biodiversidad fuera de las áreas protegidas está a cargo de otras instituciones con competencias ambientales. Cuando exista el Servicio de Biodiversidad, éste va a ser el organismo regulador de técnicas y políticas, absorbiendo estas competencias. La idea es que Conaf sea un organismo de carácter privado, en realidad. Hoy, la tendencia mundial en estos temas es que el organismo encargado de la forestación sea uno, y el encargado de la conservación sea otro distinto, ése fue el objeto de separar estas funciones. La actividad forestal y maderera se ven un poco contrapuestas a la conservación; no necesariamente lo son, pero el objeto del legislador cuando lo pensó es que existieran organismos separados.
Nuestro trabajo ha sido, desde la mirada de la nueva institucionalidad ambiental, que el SEA -que ahora sólo está a cargo de administrar y evaluar proyectos- tenga mejores herramientas técnicas para que la discrecionalidad en la evaluación ambiental sea lo más acotada posible.
-¿Y cómo se logra eso?
-De partida, un Ministerio, que está fuera de administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, tiene mucho más incentivo y más tiempo para dedicarse a tener más regulación. Y eso es lo que hemos estado haciendo, tratar de tener cada vez más regulación ambiental, de manera que en los proyectos, tanto los que evalúan como las personas, tengan un rayado de cancha mucho más preciso. Por otro lado, en el caso de la evaluación ambiental de proyectos, la idea es tener herramientas técnicas que permitan a los titulares de proyectos y a los evaluadores definir cuáles son los estándares que se exigen al momento de la evaluación: qué tipo de modelos se van a utilizar para evaluar, por ejemplo, la calidad del aire, cuáles sí, cuáles no, cuál es el estándar mínimo, etc. Lo mismo cuando se hace una línea base. O sea, ir profesionalizando cada vez más esta evaluación ambiental, llevarla a un estándar mucho más técnico.
-¿Desprovista de criterios políticos? 
-En todas las decisiones al final puede haber decisión política, pero la evaluación ambiental tiene que ser mucho más técnica, para que la discrecionalidad sea lo más acotada posible. Y para eso uno necesita tener más regulación. Y en general, Chile carece de legislación, de regulación ambiental. En estos casi tres años hemos aprobado más de diez normas, o revisado normativas que estaban sin actualizar, lo cual es un récord.
¿De qué manera esta institucionalidad es más efectiva para zanjar conflictos ambientales entre civiles y el impacto generado por industrias, empresas, vertederos, entre otros?
Bueno, hay que partir de la base de que, en general, esos proyectos (vertederos) nadie los quiere cerca de su casa. Eso está descrito incluso en la literatura internacional como el “Síndrome Nimby” (sigla en inglés de Not In My Back Yard), así que, claramente, eso se da aquí en Chile y en todas partes. Lo que hace la nueva institucionalidad es que, al tecnificar la evaluación ambiental de proyectos, trata de hacerse cargo del impacto que producen ciertos proyectos en las comunidades, de manera que no sólo se queden con el impacto, sino que también vean un beneficio. La dimensión social de una evaluación de impacto ambiental es muy importante, porque cuando hablamos de desarrollo sustentable, no sólo se trata de que se cumpla la normativa medioambiental, sino que también involucra la dimensión social y el crecimiento económico, son las tres cosas juntas. La dimensión social tiene que ser bien abordada, no sólo viéndolo como “me instalo y regalo pelotas de fútbol y camisetas”, sino que tiene que haber una comunicación fluida, una compenetración con esa comunidad que, de alguna manera, siente que la están dejando de lado. Y aquí entra el tema de la participación ciudadana, en que estamos mejorando el estándar en que se hace, siguiendo los lineamientos que establece el Banco Mundial para que la gente pueda participar e informarse adecuadamente del proyecto.
Sin embargo, hay proyectos que, independiente de los beneficios que ofrezcan, de todas formas generan un impacto negativo en la comunidad ¿de qué manera puede participar la comunidad en todo el proceso de evaluación y luego aprobación de ese proyecto?
La ley estableció que, cuando la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) se refiere a proyectos que causan un beneficio social, pero también una carga ambiental, opera la participación ciudadana, pero para eso la tienen que solicitar, y cumplir con ciertos requisitos. No es para cualquier DIA, sino para, por ejemplo, una planta de tratamiento de aguas servidas, o rellenos sanitarios, que en el fondo tienen un beneficio social -porque si no la basura estaría en cualquier parte-, pero que producen un problema a la comunidad cercana. Hay casos en que está mejor regulado que en otros: en los rellenos sanitarios, por ejemplo, las distancias hacia el receptor o la casa más cercana está regulada por el Ministerio de Salud. En el caso de las plantas de tratamiento de aguas servidas, eso aún no se ha regulado, hay mucho por avanzar. Aquí también pasa que muchas veces los proyectos se instalan cuando no hay gente alrededor y, posteriormente, la ciudad avanza y van estos proyectos van quedando en medio. Entonces, también hay que ver con el Ministerio de Vivienda que esto no suceda.
¿Cómo ha sido la reacción del sector productivo frente a este tema?
Como todo cambio, conlleva un proceso de adaptación. De hecho, hay varios proyectos que han ingresado al Sistema de Impacto Ambiental y que, debido a que no han llegado con toda la información que el servicio ha considerado relevante,se sacan del sistema y tienen que volver a postular con toda la información. Creo que el cambio tiene que ir hacia ese lado, porque las confianzas tienen que generarse a partir de este tipo de cosas.
La tramitación de varios proyectos ambientales, hoy aprobados, no ha estado carente de conflictos y críticas ¿En qué hubiesen mejorado los procesos de evaluación si hubiese pasado por esta nueva institucionalidad?
Hay que recordar algunas cosas. Cuando se reforma la institucionalidad ambiental, el legislador decide que las comisiones de evaluación ambiental no las integren más los consejeros regionales, sino sólo algunos seremis (antes estaban todos). Por lo tanto, las comisiones de evaluación ambiental están integradas por el Intendente Regional, el Director del SEA, y algunos seremis con competencia ambiental. Así lo decidió el Congreso cuando aprobó la reforma de la ley. Por otra parte, cuando se discutió la reforma a la ley de participación ciudadana hubo varias propuestas de que ésta fuera vinculante, lo que no fue aprobado finalmente por el Congreso, pues implicaba un cambio constitucional.
Dentro de los tipos de participación ciudadana ¿Cuáles son las opciones para las comunidades directamente afectadas con un proyecto?
Pueden participar en la etapa inicial y después, si se presentan cambios sustanciales entre el proyecto inicial y las Adendas (respuesta de un titular a observaciones realizadas en la evaluación), porque puede ser que el nuevo proyecto genere nuevos impactos o cambió de ubicación. Y, paralelamente, aquellos que participaron durante el periodo de participación ciudadana, también pueden reclamar al Comité de Ministros para la Sustentabilidad, que es algo nuevo, pudiendo llegar, eventualmente, a un Tribunal Ambiental, lo que también es nuevo, pues antes sólo iban por la vía del Recurso de Protección.
-¿Será suficiente la existencia de tres Tribunales Ambientales? Algunos sostienen que se podrían judicializar eternamente procesos cuya respuesta a veces necesita ser inmediata para quienes demandan daño o perjuicio ambiental…
El proyecto original, elaborado por la administración anterior, contemplaba un tribunal para todo Chile con sede en Santiago. Cuando asumió este Gobierno, y tomamos este proyecto, decidimos ampliarlo a tres, lo que ya es un gran avance. Vamos a ver cómo funciona, y posteriormente, se verá la factibilidad de tener más tribunales. En el caso de aquellos que viven en un lugar apartado, y que quizás les cueste mucho el traslado hasta el tribunal más cercano, podrán presentar sus demandas mediante los tribunales ordinarios, los juzgados, y a través de ellos se canalizan hacía los Tribunales Ambientales.
¿Cómo cree que convivirán jurídicamente a futuro las decisiones del Poder Judicial con los Tribunales Ambientales?
Algunos se preguntan si la Corte Suprema seguirá aplicando “nuevos énfasis jurídicos”, al resolver conflictos medioambientales mediante recursos de protección….
El Poder Judicial es independiente del Poder Ejecutivo y, bueno, los Tribunales Ambientales van a depender del Poder Judicial, por lo tanto van a estar dentro de ese marco. Yo espero que todo funcione bien, pero eso no depende de mí.
¿No se podría confundir la instancia de solicitar un Recurso de Protección a la Corte Suprema con acudir al Tribunal Ambiental?
Es paralelo, el Recurso de Protección está garantizado por la Constitución y se puede recurrir a las dos vías. Ahora, lo lógico es que sean los Tribunales Ambientales los que vayan asumiendo este tipo de causas, así como en su momento sucedió con los Tribunales de Familia, el Tribunal de la Libre Competencia, en que empiezan a ser estos tribunales especializados los que ven estos temas, que es la tendencia mundial, por lo demás. Pero vamos a ver qué pasa, estamos muy atentos a su operación.
Iniciativa ciudadana
-Hoy postulan cientos de organizaciones al Fondo de Protección Ambiental (FPA) que administra el Ministerio del Medio Ambiente. Por razones de presupuesto, muchos buenos proyectos quedan fuera de la selección final ¿Se abre aquí una oportunidad para la RSE?
-Sí, podría ser un buen complemento a proyectos interesantes que desarrollen por comunidades y, que por cualquier razón no puedan seguir postulando, puedan ser complementados con fondos de RSE.
-¿Qué otra alternativa existiría para satisfacer la alta demanda ciudadana por solucionar sus problemas ambientales locales?
-Bueno, el FPA es el único fondo disponible que tiene el Estado para que organizaciones ciudadanas, juntas de vecinos u otras, puedan desarrollar proyectos que tengan relación con el tema ambiental. Y la idea es ésa, que sean fondos ciudadanos, que ellos piensen lo que quieren hacer y ellos mismos los ejecuten. A propósito de eso, para este fondo se reparten alrededor de mil millones de pesos al año, eso es lo que hay. El próximo año a lo mejor lo podemos aumentar un poco.
-¿Hay iniciativas para hacer más eficaz el Sistema de Certificación Ambiental de Establecimientos Educacionales (SNCAE), que existan contenidos transversales en todas las asignaturas para que este fomento no quede relegado a la existencia de “clubes ambientales” en los colegios…
-Se está trabajando, tratando de incorporar la mayor cantidad de establecimientos a este sistema. Hay alrededor de 700 establecimientos ya incorporados en distintos niveles de certificación, y estamos trabajando a un nivel más técnico con el Ministerio de Educación de manera de poder incorporar algunas materias como parte del currículum obligatorio.